南昌市南钢学校招聘:吏在不在政府的官员编制之内

试论我国古代吏胥的特殊作用及官、吏制衡机制

　　祝总斌

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　　我国古代，长期存在着吏胥制度。
　　所谓吏胥，不少古代学者理解为吏与胥，以为大体相当于《周礼·天官叙官》中的“府、史”与“胥、徒”，二者地位有高下之别[1]。但唐宋以后这二字多连用，作“吏胥”、“胥吏”[2]，在正式文书中则作“吏员”或“吏”[3]。主要指的是中央和地方官府中，在官员指挥下，负责处理具体政务，特别是经办(整合、保管、查检、具体处理)各类官府文书的低级办事人员[4]]。仅大体相当于《周礼》中的“府、史”。他们主要是具有一定文化水平的平民，作为承担国家“役”的一种[5]，由官府直接选拔，或考以吏能后录用，被称作“庶人之在官者”[6]。因而在身份上便与一般经科举，考经学、诗赋入仕的官员，截然不同，政治、社会地位都相当卑下[7]；但由于经办各类官府文书，事涉人事、刑狱、钱谷等，熟悉王朝法、例，在当时种种条件下，他们必然又不同程度地握有一定权力甚至是相当大的权力。清梁章钜《制义丛话》卷七引杨芸士曰：“……胥吏……，后世上自公卿，下至守令，总不能出此辈圈?(?，纽也。见《集韵》卷七)。刑名簿书出其手，典故宪令出其手，甚至于兵枢政要，迟速进退，无不出其手。使一刻无此辈，则宰相亦束手矣。”这话虽有夸张，但足可证明，地位卑下的吏胥确实握有不可忽视的权力。
　　本文所论述的，便是这一特殊对象在唐宋以后统治机构中所发挥的特殊作用，和当时政治、社会背景下所形成的官、吏制衡机制。

　　一

　　对于吏胥，唐宋以后予以严厉抨击，以至咒骂的言论、文章，不胜枚举。主要指责他们利用职权，蒙蔽官员，舞文弄法，贪污受贿，敲诈勒索，为害极大。
　　宋叶适说：“……吏胥之害，从古患之，非直一日也，而今为甚……”。[8]
　　明黄宗羲说：“盖吏胥之害天下，不可枚举。”[9]
　　清储方庆说：“今天下之患，独在胥吏。”[10]
　　可是为什么这一制度始终无法废除或彻底改革？直到清末，李慈铭仍在说：“盖国朝胥吏，偷窃权势，舞弄文法，高下在心，实以黑衣下贱之流，而操天下之大柄。……此最国家之一蠹也。”[11]原因何在？
　　原来这一吏胥制度具有一种特殊机制，它的存在、延续，是古代君主专制制度下，伴随社会经济、文化的进一步发展，不以人们意志为转移的必然结果。
　　如所周知，我国古代社会，幅员辽阔，人口众多，民族复杂，经济、文化发展缓慢，各地交通联系薄弱，可是政治上实行的却是君主专制制度。如何方能进行有效统治？首先当然是向各地区、各部门委派官员；其次，为防止官员各行其是，特别是地方官员分裂割据，以保证全国政令的统一，和以皇帝为首的最高统治集团之意志得到贯彻实行，这一统治集团便要针对全国千差万别，千变万化的情况，不断颁布大量的法，要求各地区、各部门官员严格遵守。唐宋以后，社会经济、文化发展越快，社会面貌变化越大，新事物出现越多[12]，与之相应的法也就越大量地颁布。
　　关于君主专制制度与法的这一关系，明顾炎武清楚地说：“……后世……尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法。于是多为之法以禁防之。”[13]
　　在他以前，宋叶适论及宋代君主专制制度也早说过：“国家因唐、五季之极弊，收敛藩镇，权归于上，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也。欲专大利而无受其大害，遂废人而用法，……”[14]
　　可是当时毕竟还谈不上是法制社会[15]，所以所谓“多为之法以禁防之”或“废人而用法”，其主要目的就不在于规范全国广大人民的行为(在自然经济占统治地位的社会里，绝大多数人民是文盲，“死徙无出乡”，实际上被紧紧束缚在土地上，也没有或基本上没有“多为之法”以规范其行为之必要)，而是为了限制官员各行其是。
　　宋神宗曾明白说：“天下守令之众至千余人，其才性难以遍知，惟立法于此，使奉之于彼，从之则为是，背之则为非，以此进退，方有准的，所谓朝廷有政也。”[16]
　　明顾炎武则从另一个角度出发说：“法令者，败坏人材之具。以防奸宄(指贪官等)而得之者十三，以沮豪杰(指有才干，想有作为的官员)而失之者，常十七矣。”[17]又说：“今之君人者，……(对地方长官)人人而疑之，事事而制之。科条文簿，日多于一日；而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者。民乌得而不穷，国乌得而不弱！”[18]
　　很明显，这是反对“废人而用法”的言论，虽有很大夸张，但从中却可看到，君主专制制度下“多为之法以禁防之”的主要对象是官员，这与宋神宗的话比起来，角度、态度虽正好相反，然就这一问题言，二者则是一致的。
　　可是对于最高统治集团来说，同样重要的一个问题是：如何保证各级官员，特别是“天高皇帝远”的地方官员，确实奉行这些“法”，这些“科条文簿”呢？除了御史的纠劾，上级官府的行政监督、考课这些主要制度外，还实行了一个不可或缺的制度，同样体现保证官员奉法的机制，这就是吏胥的存在与特殊作用，尽管历代统治者，未必个个都明确认识到这一点。
　　关于吏胥制度的这一机制，明显地体现在历代官府的“判案”过程中。
　　试以唐代为例。《唐律疏议》卷五《名例》“同职犯公坐”条规定：

　　“诸同职犯公坐者，长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首。”

　　“公坐”，指并非出于私心(如因受贿而故意陷害或包庇被审判者等)而形成的工作失误。犯公坐，要受处罚，但责任不同，即所谓“各以所由为首”。意思是，这“四等官”在谁那里首先出错，谁就负主要责任，其他人等而下之。这样便形成一个判案整体。这四等官，前三等是长官、通判官、判官，都是“官”(即流官或曰流内官)，第四等则是“主典”，都由流外官(当时主要指吏胥)充任[19]。根据大量史料包括敦煌、吐鲁番文书，可以看到，在判案过程中，最初的也就是最基础的一道程序便是：在“官”的命令下，由“主典”将涉及某一案件、事务的有关资料(前后情况、问题所在等)收集齐全，整合成文书，送呈官员，供他们参考、分析；同时还需查检应该适用的法、例，提供给官员，由他们据以决断。这些就叫“检”或“检案”[20]。由于主典熟悉法、例和本地风土好尚，有时也需在文书中直接引申提出应该如何处理的初步意见，供官员参考、斟酌，这就叫“请”[21]。根据主典的“检、请”，判官、通判官、长官便依次下“判”，作出“判断”(如刑事案件，即判决被告是否犯罪；如犯罪，判几年等)。如果处理错了，是官员的“判断”错了，就由官员负主要责任；若是主典的“检、请有失”[22]，主要责任就由主典承担。由此可见，“检、请”是官府在判案过程中吏胥的主要职责，而它正是官员依次“判断”的基础。水平再高的官员，如果主典提供的有关资料不齐全或法、例不准确，则所作“判断”也就决不可能正确。
　　明、清律和唐律比，在“同僚犯公罪”条，作了一点变动，规定“凡同僚犯公罪者，并以吏典(即唐律之主典)为首。首领官(即唐律之判官)减吏典一等。佐贰官(即唐律之通判官)减首领官一等。长官减佐贰官一等”。为什么作此变动？清人解释说：“承行在于吏典，故并以吏典为首。由吏典而首领，而佐贰，而长官递减一等，非以职之崇卑，为罪之轻重。盖任重者责大，官微者事劳，而署案判事，则卑者尤须慎密也。”[23]意思当是，对例行公事除要求吏典认真整理有关资料，提供法、例外，还要求他们在“承行”文书时，仔细检查，如发现“署案判事”内容有违法、例，还需建议官员斟酌修改。就是说，以此来督促吏典“慎密”，否则出了错，将遭到“为首”的惩罚。然而这样一来，实际上吏典的责任比唐代更加重了。
　　以上还是就一级官府(如县)而言的。实际上某些重要官府文书必须申报上级官府，甚至中央官府核谁。在这过程中，如明、清律规定，下级官府官员、吏典全无异议的官府文书，到了上级官府，仍然适用“同僚犯公罪”的律条，首先由这一级官府的吏典审核，检查是否合乎法、例，再经同级官员“判断”。如果“(上司)不觉失错准行者，各减下司官、吏罪二等；……亦各以吏典为首”[24]。
　　除此之外，吏典还在多种情况下承担着同样的责任，这里不必备述[25]。
　　所有这些，充分表明，各级吏胥一方面固然像古来任何具体办事人员一样，需要在官员指挥下经办例行官府文书；但另一方面则还需要向官员提供有关法、例，和对官员在此基础上做出的“判事”，核查是否违反法、例，从而在颁布大量法、例对官员“禁防”的君主专制制度下，发挥着督促官员奉行这些法、例的特殊作用。
　　清朝嘉庆帝在一道上谕中说：“朕……孜孜图治，不敢暇逸。奈诸臣全身保位者多，为国除弊者少。……自大学士、尚书、侍郎，以及百司庶尹，唯诺成风，皆听命于书吏。……太阿倒持，群小放恣，国事尚可问乎！”[26]
　　可是嘉庆也不想想，惯于高高在上，颐指气使的百官，特别是第一、二、三品的高官，为什么甘心“听命”于卑贱的吏胥呢？
　　原来奥妙就在于吏胥熟悉法、例，而官员并不熟悉(道理见后)，如果官员不考虑吏胥意见，一意孤行，违反法、例，就会受到惩罚。所以所谓“听命于书吏”，实际上是“听命于”法、例，归根到底，是出于害怕颁布法、例的君主至高无上的权力和权威。
　　这种情况，历代可以说基本上全都一样。
　　早在宋代，叶适已明白指出：“夫以官听吏，疲懦之名，人情之所避也，然而不免焉，何也？国家以法为本，以例为要。其官虽贵也，其人虽贤也，然而非法无决也，非例无行也。……知其一不知其二，不若吏之悉也，故不得不举而归之吏。”在另一地方他又指出：“废人而用法”也就是“废官而用吏”[27]。
　　明顾炎武也明白说：“今夺百官之权而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”；“胥史之权所以日重而不可拔者，任法之弊使之然也”[28]。
　　毫无问题，叶适也好，顾炎武也好，所说吏胥“柄国”、“废官而用吏”之类的话，具有相当大的夸张性(上引嘉庆所谓官员皆“听命于书吏”的上谕也是如此)，关于此事，下文还将专门讨论；但这些话却清楚反映，卑贱的吏胥握有权力，而且在不少情况下权力相当大，甚至凌驾官员，这是历代王朝大量颁布法、例的必然结果。而如前所述，由于大量颁布法、例，又是我国古代君主专制制度下，为了保证全国政令的统一不可避免要采取的基本措施，因而吏胥制度的存在并具有特殊机制，吏胥发挥着督促官员奉行法、例的特殊作用，也就是历史的必然。唐宋以后，许多人严厉抨击吏胥制度，力主加以改革，一直到清末都毫无结果，原因就在于此。

　　二

　　可是，为什么吏胥熟悉法、例，而官员却不熟悉法、例？
　　大量史料证明，在熟悉法、例上官员与吏胥其所以存在巨大差距，主要原因有二：
　　第一，如前所述，在古代君主专制制度下，随着社会经济、文化的发展，颁布的法越来越多。不仅如此，这些法还往往“朝令夕改”，“率尔颁行，既昧经常，即时更改，……烦而无信……”[29]。“朝下一敕，夕改一令。……殆不胜纪录”[30]。再加上法外有例。本来制度是“法所不载，然后用例”，实际上许多时候又允许或默许“引例破法”[[31]]。例又很混乱。明代是“因例生例，例愈纷而弊愈无穷”[[32]]；清代是“或一事设一例，甚且因此例而生彼例，不惟与他部(指刑部以外之五部)则例参差，即一例分载各门者，亦不无歧异”[[33]]。对于这些法、例，各级官府中少量的官员，是无论如何也无法熟悉的。宋代司马光曾上书说：当时不算其他机构，仅“尚书六曹条贯共计三千六百九十四册”[[34]]，再加上“敕令格式一千余卷册”，“虽有官吏强力勤敏者，恐不能遍观而详览，况于备记而必行之。”[[35]]至于地方上，如最基层的官员主要是知县，什么事务都负责最后决断，却只有一人，佐官也只有数人，要想熟悉各类纷杂法、例，自然更是难上加难。然而吏胥则不同。《大学衍义补》卷九八《胥隶之役》下说：唐宋以后“上至朝廷，下至州县，每一职一司，官长不过数人，而胥吏不胜其众”。明末侯方域估计：“今天下大县以千数，县吏胥三百，是千县则三十万也”[36]；吏胥又各有分工，《明(万历)会典》卷九《到任须知》便明白记载县衙门吏胥共分吏、户、礼、兵、刑、工六房[37]。清制同。这样，吏胥熟悉法、例就远比官员容易。再加上除君主颁定法、例外，各级官府根据法、例和具体情况，也不断颁发各类官文书[38]；而县级官府处理刑名、钱谷等事务，又存在许多惯例(在不违反法、例前提下，经上司批准，对某些事务的特殊处理办法)，这些也只有人数多、分工细的吏胥能掌握。上引《到任须知》便说：吏胥分工“如刑房专掌刑名，户房专掌钱粮，该吏承管日久，则知事首尾，容易发落”，大体便是这个意思。总之，在存在大量纷杂法、例的条件下，官员、吏胥在数量上、分工上的悬殊对比，决定了官员远不如吏胥熟悉法、例，而且这一基本状况，一般是无法改变的。
　　第二，官员其所以很难像吏胥那样熟悉法、例，还因为官员在一个部门、一个地区任职时间短，远不如吏胥长久，用叶适的话说就是：“暂而居之，不若吏之久也。”[39]清陆世仪更夸张地说，这是“迁转不常，历官如传舍。吏人……终身窟穴公庭，长子孙而无禁”[40]。
　　本来，两汉官员特别是地方长官是可以久任的，多者一二十年，有功但赐爵、增秩而不迁升[41]。然至后代，逐渐形成官员一般约三年一任的制度，甚至更短时间即可转官迁升：“远者三年，近者数月，辄以易去”；“至有岁内再三改移，暂居官次，突不及黔，时序未更，已闻移去”[[42]]。《春明梦余录》卷三四《考课》门称：明代由洪武至弘治一百余年间曾力矫此弊，实行九年三考方迁升之制，“汉唐以来所未有也”，可是后来仍未坚持下去；同上卷三四《久任》门便说：“由弘治丙辰至嘉靖辛亥，……五十六年，(吏部尚书)凡易二十八人，此后更加(“加”疑作“如”)传舍，铨部如此，他可知矣。”[43]
　　为什么无法让官员坚持久任，而要“历官如传舍”？
　　主要原因当是为了满足他们尽快迁升，飞黄腾达的需要。这是古代士大夫、官员的剥削阶级本质决定的[44]。
　　在汉代，由于社会经济、文化发展比较落后，士人在总人口中比例小，营求入仕者人数与官缺之间距离并不大[[45]]，所以为了保证统治质量与效率，可以允许“久任”。可是到后代就不同了，特别是唐宋以后，随着社会进步，出现了矛盾：士人多，候补入官者多，而官缺少。“宋苏轼说：“今……一官缺，率常五、七人守之。”[46]明丘浚说：“今有需次(候补)十年不得选(官缺)者，……(甚至)老死而不得一官”[47]。在这种情况下，历代王朝为了扩大社会基础，争取士人、官员的广泛支持，一方面不断地、千方百计地增加官缺，而不惜形成庞大冗官队伍[48]；另一方面便是缩短官员在任时间，加速历官进程，从而在增加官缺的同时，进一步增加候补者取得实缺的数目，以有利于士人入仕和在职官员较快地迁升。而久任，正好与这一措施相抵触，因而难以推行或坚持。司马光便指出：“今朝廷明知任官不久之弊，然不能变更者”，重要原因之一就是“岁月序迁，有增无减，员少人多(意即官缺少，待补用者多)，无地可处。此所以熟视日久，而无如之何者也。”[49]宋代如此，后代亦如此。前述明代前期力行“汉唐以来所未有”的九年三考叙迁之制，尽管任期还算不上很久，但最后仍渐废弃，直至清末也未再恢复，就是久任难以坚持的强证。
　　这就是说，唐宋以后，在必须得到广大士人、官员支持、效力方能存在下去的君主专制制度下，各部门、各地区官员“暂而居之”、“历官如传舍”，是必然的。
　　吏胥则不同。由于原则上是服“役”，所以任职久暂，从王朝说，很长一个时期并无明确规定；而从吏胥本人说，由于这种“役”并不需要承担沉重体力劳动，相反，倒可以借以掌握一定权力，取得一定经济收益，甚至经过若干年，履行某些手续，还有可能“出职”为官员[50]，因而吏胥往往长期把持着自己的位子，以至父子兄弟相传。即所谓“官无封建而吏有封建”，州县“吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟”[51]。清代对于吏胥服役年限虽明确为五年，并规定“役满不退者，……皆治以法”[[52]]，可是实际上役满吏胥总是“有术以逃乎法之外”，不但在清初如前引陆世仪所谓可以“终身窟穴公庭”；而且直到清末，即使朝廷控制比较严的中央和地方上省、府吏胥，役满即退者依然是“百无一、二”[53]。
　　这样，除了官少吏多，官事杂而吏专门外，又加上任期官暂吏久，则在熟悉大量纷杂的法、例上，官员一般远不如吏胥，就更是必然的了。
　　此外，还有两个因素也不能忽视：
　　一是官员在科举制的引导下，从小学习《四书》、《五经》，入仕之初，“其通晓吏事者，十不一、二”[54]；而“吏胥之人，少而习法律，长而习狱讼”[55]，“吏胥所习，钱谷簿书，皆当世之务”[56]。这就是说，在狱讼钱谷有关法、例的熟悉上，官员与吏胥“先天”就存在差距。
　　另一个因素是，为保证官员处理狱讼钱谷事务的公正，避免徇私情，从汉代起，历代王朝原则上都对地方官员的任用，实行“仕宦避本籍”的制度[57]。但吏胥却基本上由本地人充任。这样便又形成官员与吏胥的另一差距，这就是“官之去乡常数千里，……风土好尚或非所习，而吏则熟练者也”[58]。而在交通联系比较薄弱，各地相当闭塞的社会里，在如何收取钱粮，决断狱讼上，“风土好尚”又是不能不考虑的一个重要因素，归根结底，仍涉及能否有效地执行法、例问题[59]。
　　这两个因素，和上述官少吏多，官暂吏久的基本制度相结合，就使官员与吏胥在有关法、例熟悉上的差距，更加突出[60]。
　　综上所述，归纳为一点，这就是在君主专制制度下，由于种种因素的决定，一般说，吏胥熟悉法、例，官员不熟悉法、例，是无可争辩的事实，而且是无法改变的；从而进一步证实，吏胥发挥着督促官员奉行法、例的特殊作用，确是历史的必然。
　　还要指出，以上主要就官员文化素质比较高的唐、宋、明、清立论，如果将视角集中到官员文化素质偏低的朝代如金、元，就可看到，吏胥制度的这一特殊机制，更为突出。如在元代，地方上“往往荷毡被毳之人(指蒙古人，一般不识字)，捐弓下马，使为守、令。其于法意之低昂，民情之幽隐，不能周知而悉究，是以取尝为胥曹者，命之具文书上，又详指说焉”，以至于吏胥“或援一例，而聋瞽钤制其官长”[61]。这岂不证明，尽管存在弊端，但离开吏胥，这样的官员就无法奉行法、例了吗！

　　三

　　前面提到，叶适与顾炎武慨叹在君主专制制度下“废官而用吏”，“柄国者吏胥而已”，他们的话是不是事实呢？
　　否！不是事实。
　　固然，吏胥熟悉法、例，官员不熟悉，而为求政令统一，历代王朝又要求各部门、各地区严格执行法、例，则就官员与吏胥的地位言，表面上势必要得出叶、顾的结论。可是不争的事实表明，历代王朝的主要依靠力量，依然是官员；各级官府中掌大权的，依然是官员，全都不是吏胥。最突出的反映就是官员可以飞黄腾达，位居极品，物质待遇优厚，社会地位崇高，并且在处理政务中握有决断权(参前唐“四等官”判案过程自明)。吏胥则相差甚远：
　　首先，吏胥一般是“役”，是“庶人在官”，没有官品。这有一个发展过程。在唐宋，吏胥的一部分在制度上还算作官，虽然是流外官；地位最高的尚书、门下、中书三省都事、主事、令史（宋），还是流外入流者充任的八、九品的流内官[62]。可是发展到明清，吏胥在出职前，却完全跌落成与官(包括流外官)不相混杂、交错的一个社会群体——吏或吏胥了。虽然为了调动他们的积极性，设有出职（官）制度，但出职后一般终生只能停滞在杂职小官上；纵有才干，得以升迁，其最高品秩也有限制。如即使被认为历史上吏胥地位最高的元代，后来也有“吏员出身者，秩止四品”，有时甚至是“吏人转官，止从七品”的规定[63]。
　　其次，吏胥物质待遇十分菲簿。在宋代占吏胥绝大多数的县吏“无廪给之资”[64]。宋神宗为防吏胥贪污受贿，行“仓法”，增加吏胥俸禄，逐渐县吏也有微薄俸禄了，但地方上的高级吏胥，俸禄也只不过等同于小官[65]。《明(万历)会典》卷三九规定：在京各衙门吏胥俸禄，多者每月米二石五斗，少者六斗；“在外各衙门吏典(月)俸一石”。仅能勉强过日[66]。清代对吏胥待遇没有明文规定，一般只给予微簿的“饭食银”[67]。
　　再次，吏胥社会地位低下，早在吏胥地位比后代还略高的唐代，三省主事等虽品秩为流内八、九品，但因是吏胥，士人便拒绝充任，“皆以俦类为耻”[68]。宋代有流内官品的吏胥，没有资格合班朝参君主，而官品比他们低的官员却可以朝参[69]。宋太宗时有一中书省吏应科举，已及第，“上知之，令追夺所受敕牒，……因谓侍臣曰：科举之设，待士流也。岂容走吏冒进，窃取科名”。因下诏明定中央、地方吏胥禁止应科举[70]。明、清两代吏胥地位更是等而下之。明太祖曾就科举事批示“吏胥心术已坏，不许应试”。其后限制更多，“而吏员之与科举，高下天渊矣”[71]。清陆世仪说：“限其出身，卑其流品，使不得并于世人君子者，吏也。”[72]钱大昕更说：“自明中叶以后，士大夫之于胥吏，以奴隶使之，盗贼待之。”[73]清末冯桂芬仍说：“后世流品，莫贱于吏，至于今日而等于奴隶矣。”[74]
　　最后，更重要的是，在处理政务中，如前述唐四等官，“主典”即吏胥只能整理资料，提供法、例，而无决断权。明、清吏胥原则上是“役”，就更谈不上决断权。明太祖《大诰三编·农吏第二十七》[75]：“今后诸衙门官，凡有公事，……或亲笔自稿，照行移格式为之，然后农吏誊真，署押发放。吏本黏连卷宗，点检新旧，验看迟速，知数目之精，未尝公事主谋在乎吏。今往往正官、首领官凭吏立意，施行其事，未有不堕于杀身者也。……凡百公事，若吏无赃私，一切字样差讹，与稿不同，乃吏誊真之罪。设若与稿相同，主意乖违，罪坐官长，吏并不干。”[76]此吏胥无决断权之明证。前引李慈铭称吏胥参与决断为“偷窃权势”，道理便在这里。
　　现在的问题是：为什么历代王朝的主要依靠力量，依然是不熟悉法、例的官员，而熟悉法、例的吏胥却不是，相反，政治、社会地位还很低？
　　在唐宋以前，很长一个时期是由门阀制度决定的[77]。随着门阀制度的变化、消逝，官员、吏胥在政治、文化、道德素质上的巨大差距，便上升为主要原因。
　　首先，由于官员从小学习体现古代丰富统治经验的《五经》、《四书》[[78]]，又经过科举考试的筛选，一般说，政治、文化素质较高，是通才。仅以熟悉《四书》言，朱熹就曾说：“……若理会得此《四书》，何书不可读，何理不可究，何事不可处(理)。”[[79]]固然，有很大一部分官员，如前所引，刚入仕时，通晓统治事务的“十不一、二”，但经过一定时期历练，便可以在一个部门、一个地区充任长官或佐官了。他们虽不熟悉法、例，往往需要根据吏胥提供的法、例决断政务，不能随便自作主张，这正是君主专制制度其所以赋予吏胥制度这一特殊机制的指导思想所在，但是仅仅做到这一点，是不是统治事务就都解决了呢？没有，还差得远。以地方上言，因为古代各地交通闭塞，“风土好尚”千差万别，尽管法、例越颁越多，但法、例无法涵盖的情况，仍然相当多；再加上唐宋以后，随着社会经济、文化较快的发展，又会不断出现法、例虽有规定，但已过时了的情况。所有这些，就需要有人根据本地区具体情况来灵活处理，以至将信息尽快上奏朝廷，制定新的法、例。如南宋《庆元条法事类》卷四《职制门》“上书奏事”条规定：“诸奉制书……，而理有不便者，速具利害奏，事涉机速者，且行且奏。”“诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥(文书的一种)，而事有未便者，听实封论奏。”很明显，如果已下“制书”、“指挥”确实“理有不便”、“事有未便”，则是否能够予以判定，并及时上奏，提出具体建议，就是关乎统治质量的事情，甚至是大事。而迅速上奏，又毫不违反君主专制制度下统一政令的需要。
　　但是谁有水平、有胆略能判定朝廷颁下的“制书”、“指挥”执行起来“理有不便”、“事有未便”，并上奏论述“利害”呢？肯定地说，吏胥不具备这种条件。因为他们政治、文化素质低，仅仅学习、

吏好像比较低级，官好像需要考核，吏给官打杂。