支座:转型时期中国政府在社会福利事业中的角色定位

摘要：环境污染治理是政府的职责，但并不必然要求政府直接“生产”，其投资渠道应多元化，BOT模式不失为一种理想的选择，但其与现行环境法律制度的冲突与衔接也是需要重视的问题。
关键词：环境污染治理 市场 BOT

“环境污染”是指“被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境，导致对自然的有害影响，以至于危及人类健康、危害生命资源和生态系统，以及损害或者妨害舒适和环境的合法用途”。 我国《环境保护法》第24条所列举的“环境污染和其他公害”包括“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”“预防为主，防治结合”是我国环境法制尤其是针对环境污染的重要原则。但是，由于环境污染“与经济发展具有相伴相随的孪生关系”，在某种程度上，“具有相当程度的价值正当性或社会有用性”， 因此，将环境污染完全消灭于无形是不现实的，除非实行“零增长”“零排放”。 鉴于此，“预防为主不是代替治理措施”，“对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施”。

一、环境污染治理的提供者——政府

人类经济发展史的实践无可辩驳地证明市场是更有效率的资源配置方式。萨缪尔森（P. A. Samuelson）对此作过通俗的解释：一个完全竞争的、一般均衡的市场体系会显示配置效率。在这一体系中，所有产品的价格都等于其边际成本，所有的要素价格都等于其边际产品价值，不存在外部性。在这些条件下，如果每个生产者最大化其利润，每个消费者最大化其效用，经济在总体上是有效率的，你无法使任何人的状况在不使他人状况变差的条件下变好。这意味着，在社会资源和技术既定时，即使是最有能力的计划者，使用最高级的计算机，制定最天才的重新配置计划，他也无法找出比竞争市场更好的解决方案。没有哪一种重新配置能使任何人的状况改善。不论经济中有一个、两个市场，还是有二百万个市场，这个结果都是正确的。 然而，这些结果通常都是以假设完全竞争的市场为基础的，事实上，市场不是完美无缺的，它会失灵。市场失灵，“是指那些为取得有效的市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式相冲突”。 狭义的市场失灵，是指市场运行的结果，未能满足帕累托最优条件，造成效率损失的状况；广义的市场失灵除狭义的内容外，还包括市场在解决收入分配等社会问题时的无能为力。
市场失灵的一个原因，是由于存在纯公共产品，萨缪尔森（P. A. Samuelson）把纯公共产品的概念定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。” 纯公共产品具有非排他性：因为技术或者成本的原因，无法排斥其他人对该产品的占有；还具有消费的非竞争性：再增加一个人也不会导致任何他人对该产品的消费。考虑到产品的非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共产品的动机。因为他一旦生产了这种产品，他就无法排除他人对该产品的消费。那么，是否可以考虑消费纯公共产品的人们形成一个私人合作制，达成协议共同承担该公共产品所需的成本。这种协定对于小群体也许是可行的，可是随着群体规模的扩大，个人成为免费搭车者的可能性也提高了，因而私人自愿协定无法再起作用。因此，对一个大群体而言，“纯公共产品是通过公共部门预算来提供的”。 环境污染治理即为公共产品的一个例子，所以，“供方只能是代表公共利益的政府”。
现实生活中纯粹的公共产品或纯粹的私人产品都很少见，更多的是兼有二者性质的混合产品，外部性问题正是由此产生。 所谓外部性，指的是某一生产者（或消费者）的行动直接影响到另一生产者（或消费者）的成本或效用。 按照传统福利经济学的观点，外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。 它包括正、负两方面影响，正面的影响亦称正外部性或外部经济性，负面的影响亦称负外部性或外部不经济性。前者的一个典型例子是某项新技术发明被他人公开的无偿使用，后者的典型例子是环境污染问题。
要使资源有效配置，就要矫正外部性。基本的方法就是要将外部性内部化，即把外部性产生的社会成本或收益转化为外部性制造者自己的私人成本或私人收益。具体地又可分为市场的方法和非市场的方法。按照科斯定理：只要产权界定清晰，在交易费用可忽略不计的情况下，资源会自动实现有效配置。这时，将产权界定给谁并不影响资源配置的有效性，只要界定明确，资源配置的结果都一样。 然而，现实的世界实际上总存在交易费用，有时交易费用还非常大，当牵涉的人很多时就是这样。因此，就必须由非市场的政府行为干预来消除外部性。
交易成本、排他成本和免费搭车策略使公共产品的私人式自愿供应面临许多问题，因此，“政府一种可能角色就是干预市场的配置职能，从而纠正市场失灵或采用政策弥补其效果。” 提供公共产品（包括环境污染治理及其制度安排）成为政府的基本职能。
政府对市场的干预发挥到极至，形成与市场经济体制截然相反的计划经济体制。在这种体制下，行政计划机制在对资源的配置中起基础性作用，政府经济职能不是对经济的运行起辅助作用，而已经成为国民经济的全方位的主导者和主宰者，小到企业生产什么、生产多少、卖给何人，大到国民经济重大比例关系和参数的确定、协调，都由政府一手操办。 “在这里，全体公民都成了国家（武装工人）的雇员。全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人。”整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂。”
以上的分析似乎一直在向我们昭示：市场是不完善的，政府干预可以校正市场。但我们忽视了一个重要问题：政府干预本身是有成本的，同样存在“政府失灵”现象。政府作为雇员机构都具有官僚主义的弱点，运作成本高，容易导致浪费与文牍主义， 同时，间接地增加“纳税人”的成本；民主政府的政策还往往有一种“中位取向”，作为受选民委托者，它往往体现大多数选民的利益，而不能很好地满足社会中那些最弱势群体、以及其他特殊群体的需要。例如妇女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等。 尤其值得重视的是，政客和官僚们的“寻租”行为，“人们试图寻求影响国家的方法以便使福利转移到他们手上”。

二、环境污染治理的市场化——BOT模式

市场和政府存在着各自的优越性，同时，也都可能出现“市场失灵”和“政府失灵”。因此，我们的任务无疑便是找到两者的平衡点，使其各自充分发挥作用。根据OECD市场经济国家和经济转型国家的环境管理经验，政府在环境保护中的主要作用是规制和监督，同时提供必要的环境公共物品。 但是,这并不必然意味着由政府来生产，政府“可以把生产该产品的合同承包给私人生产厂家”， 吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金来参与，形成社会多元化投资局面。在国际上，从80年代开始，欧美开始倡导和鼓励私人部门积极参与环境基础设施的建设和运营，力图在私人部门和公共部门之间建立伙伴关系，这一作法后逐渐被东亚许多国家所重视和应用。美国城市环境基础设施建设与运营的较大部分由私人部门承担；马来西亚将全国划分为几个区域，把垃圾和污水处理业务全部委托给几大公司；日本过去曾把政府环境预算的80％以上投入到环境基础设施建设中，现在也感到力不从心，弊端甚多，因而开始变革。 而我国，环保投入机制基本是延续计划经济体制的产物，投资主体仍然主要是国家和政府。
BOT模式似乎是我们苦苦寻觅的“平衡点”的天然物，“蓦然回首，她在灯火阑珊处”。BOT(Build-Operate-Transfer,建设－营运－移交)投资方式是由政府通过特许协议的方式将基础设施的建设、营运权让渡给项目发起人并对部分项目风险提供商业支持和政府承诺；项目发起人则设立项目公司，并由项目公司通过一系列协议（合同）联接众多的项目参与者对项目进行建设、营运，通过经营所得收回投资，偿还贷款，获取收益；特许期满后，项目公司将项目无偿移交给政府。BOT投资方式具有融资能力强，自有资本需要量小，投资收益有保障等众多优点，因而，“自土耳其1983年设立世界上第一个BOT项目到1993年，世界范围内有近150个基础设施项目采用BOT投资方式，总投资额超过600亿美元”。
BOT投资方式是一个复杂的系统工程，涉及众多当事方，规范当事方权利义务关系的合同亦为数不少， 其法律特性在我国环境污染治理项目中具有很强的适应性和可行性。
1、BOT是政府与私人资本以公共基础设施的建设和经营为标的的合作关系。 BOT所涉及的领域一般为关系国计民生的公共设施。公益事业等基础设施项目，由于国家财力有限及垄断专营带来的效率低下、管理混乱等原因，这些本应有国家投资、垄断专营的领域，不得不引入私人资本。因此，从本质上讲，BOT是将本国和本地区的那些本应由公营机构承建和运营的公用设施项目，通过政府授权方式特许给某个私营机构来建设和经营，“是业主国政府的一项具体的独立的建设公共基础设施的政府职能由私人代为实现”。 我国BOT项目大都分布在火力发电厂、高速公路、隧道、铁路等基础行业，而又以地铁、港口、火力发电厂和交通运输投资额巨大的项目居多，其他类型的项目少。然而，1998～2000年间，中央政府增发国债3600亿元，国债投放的重点就是公路项目。各地电力市场也在“强电政策”的推动下很快趋于饱和。 与之相反,据国家环保部门最新统计，目前我国城镇日排放污水总量近1.4亿吨，但达到国家二级排放标准的污水处理总量只有约0.1亿吨， 全国城市垃圾的年产量达1.5亿吨，且每年以8％至10％的速度递增，全国历年垃圾存量已超过60亿吨， 仅凭政府财力显然难以完成治污使命。环保产业已成为朝阳产业。但我国环保产品与巨大的市场需求相比仍存在很大差距。BOT投资方式在环保产业，尤其是环境污染治理项目中将大有可为。
2、BOT以政府特许为核心和基础，政府以合同中的行政特权方式保留和行使公共职权。BOT模式是涉及到公共利益的系统法律关系群，这种关系群是由公法和私法合作调整的。在这庞大的法律关系群中，核心是政府特许，其表现载体即为特许权协议，其他所有合同均以特许协议为基础，为实施其内容服务。特许权协议在法律性质上为公法契约（行政合同）， 协议目的具有公益性，双方当事人权利义务具有不对等性，政府在特许权协议中既是一方当事人，同时又以代表社会公共利益的管理机关身份出现，其地位具有双重性，具体表现为：第一，实行行政许可制度，以盈利为目的的私人资本进入公共基础设施的建设和经营，必须首先得到政府特别授予的专营权；第二，政府有权监督私人履行特许协议的行为，有权为维护公共利益，变更、终止合同；第三，经营期结束，政府无偿取得基础设施的所有权。 环境污染治理是政府的职责，虽然政府可以通过BOT模式将其“承包”给私人，但显然政府不能据此放任自流，不能放弃其监管职责。我国环境污染防治方面的法律文件都相应的规定有各级人民政府的主要职责。
3、BOT是一种特殊的私人直接投资方式。BOT投资方式具有私人直接投资的本质特征，这是毫无疑义的。私方当事人以盈利为目的，以私人名义参与公共工程，自行筹资，自享收益，自担风险。而且，目前我国所称的BOT往往仅指国际BOT（外资BOT），没有包括国内私人以BOT方式参与公共基础设施建设的可能性。 我国第一座以BOT方式建设的城市污水处理厂2001年在北京经济技术开发区竣工，投资方为美国金州集团北京金源环保公司，美国金州集团与北京市政府磋商，拟投资建设北京北小河污水处理长二期工程。此外，法国苏伊士集团也准备投资建设北京卢沟桥和小红门两座污水处理厂。 鼓励内资参与BOT投资将是我国环境污染治理的发展方向。目前我国民间资金充裕，据有关资料统计，我国实际民间金融资本存量不少于10万亿元，仅浙江省就有3500亿元民间资金闲置； 同时还有一批资金和技术较为雄厚的民营企业，而且对投资环保产业有巨大的热情，因此，具备发展内资BOT的客观基础。实践中也确有其事。国内民营企业中宜环能环保技术公司与河北省安新县达成了意向性协议，采用BOT方式建设垃圾处理厂，项目总投资1000万元。另一家民营环保企业桑德集团，更是雄心勃勃，推出“中华碧水计划”：与全国12个省市签约，宣布以BOT模式承建这些地方的污水处理厂。
BOT方式的设计，成功地把基础设施分成投资建设、经营回报和无偿移交三个阶段，并将前两个阶段成功地与政府直接职能分离，推向市场，辟为可以投入产出的领域。利用私人经营机制和市场经营机制获得高效率和高质量，避免了国家作为主体直接进入经营领域所带来的高成本、低效率弊端。同时政府作为标的物的最终所有权人自始至终所享有的监督权和其他一系列特权，保证了BOT方式不改变基础设施的公益性和公共性。环境污染治理作为公共产品，所要求的“政府提供”和“私人生产”在这里完全得到了满足，政府和市场找到了各自合适的定位。

三、BOT模式与我国环境法律制度的冲突和协调

BOT模式在环境污染治理项目中是新生事物，因此，其与我国现行环境法制的冲突将是不可避免的，两者之间的协调、融合也就显得格外重要。
1、BOT模式与排污收费制度
公共产品具有非排他性和消费的非竞争性，但是，非竞争性产品未必是非排他的，有时，可以采用很简单的排他手段，如收费就可以使排他成为可能。 BOT模式中的投资方之所以愿意投资于环境污染治理项目，就是因为能通过收取污染处理费的制度将环境污染治理这一公共产品具有排他性，以实现其盈利的目的。为了保证这一稳定的并且也是唯一的利润渠道，排污收费制度就显得颇为重要。
排污收费制度（征收排污费制度），是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方标准排放污染物的排污者， 按照所排放的污染物的种类、数量和浓度，征收一定的费用的一套管理制度。它是“污染者负担原则（PPP）”的具体体现。 排污费的使用，按《征收排污费暂行办法》 的规定，作为环境保护的专项资金，由环保部门会同财政部门统筹安排，用于下列3个方面：①补助重点排污单位治理污染源。②用于区域性综合污染治理。③用于补助环境保护部门检测仪器设备的购置、环境保护的宣传教育、技术培训等。在环境污染治理项目的BOT模式下，排污费的使用就需要重新分配。项目公司直接向排污者收取污染处理费，或者由政府从排污费中列支，这两种都是可行的方案。
与“污染者负担原则（PPP）”相对应的为“使用者负担原则（UPP）”。1999年，国家计委、建设部、国家环保总局发布了《关于加大污水处理费的力度，建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》，通知指出：“污水处理费是水价的重要组成部分。根据用户用水数量，各城市要在用水价格上加收污水处理费，以补偿城市排污和污水处理成本，建立污水集中处理良性运行机制。”在美国，自来水费中有55％是污水处理的费用；在丹麦，污水处理费为自来水费的1.6倍。 我国过去在计划经济体制下，环境污染治理一直被当作公益事业，使用者无需交费，在BOT模式下，环境污染治理已不再是纯粹的公共产品，因此，向使用者收费也自然显得理所应当。浙江省杭州市物价局自2002年9月1日起，对杭州市自来水价格进行结构性调整，但所有水价均包括每吨0.4元的污水处理费。
2、BOT模式与“三同时”制度
“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的一项法律制度。“三同时”制度是我国首创的，是一项控制新污染源的法律制度，也是“预防为主”原则的具体体现。
1986年3月的《建设项目环境保护管理办法》规定：凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》重申了这一规定。并且，从1989年起，我国“三同时”制度的执行率连续保持在98％以上的水平。 由此可见，“三同时”制度已经深深扎根于我国环境法制。然而，“三同时”制度出台于1970年代初， 经济、社会体制已出现重大转型的今天，对“三同时”制度的价值可能需要重新估量。环境污染治理开始出现市场化、集约化道路的新形势下， 还是严格要求“凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行‘三同时’制度”是否还有必要？我们认为，“三同时”制度应该淡化。在进行环境影响评价的时候，应对该建设项目适合污染集中治理还是单独治理作出评价，适合集中治理的，就不必强制要求其执行“三同时”制度，当然，其若选择执行“三同时”制度，法律亦不禁止。
3、BOT模式与限期治理制度
限期治理制度，是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污单位和在特殊保护区域内超标排放的已有设施，由人民政府决定，环境保护行政主管部门监督其在一定期限内治理并达到规定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中国特色的环境管理制度，是减轻或消除现有污染源的污染和污染严重的区域污染，实现“预防为主，防治结合”原则的体现。限期治理制度同样诞生于1970年代初， 实现的是“谁污染谁治理”原则，而目前，更为科学的“污染者负担”原则 已取而代之，其在“限期治理污染”领域的表现即为“代履行”。代履行，是一种行政法上的间接强制执行措施，“是指行政主体雇人代替不履行行政法义务的相对方履行义务而强制义务人缴纳劳务费用的行政强制方式。” 限期治理污染代履行，即为由他人代为履行限期治理任务，向履行方支付治理费用。 此处“他人（履行方）”的最合适人选莫过于以BOT模式投资的环境污染治理项目，一方面，此类BOT项目所成立的污染治理公司更具专业化和集约化，可以减少限期治理任务的成本，从而减少整个社会的成本；另一方面，限期治理污染代履行也为BOT模式中的投资者提供了一条利润渠道，因此可谓“双赢”。
4、BOT模式与环境法律责任
法律作为一种社会规范，其重要特征之一是具有国家强制性，表现为对违法行为追究法律责任。环境法律责任是综合性的法律责任，包括私法责任（民事责任）和公法责任（行政责任和刑事责任）。无论私法责任还是公法责任，其责任主体均为环境违法者，这是无疑义的，然而，在环境污染治理的BOT模式中，排污者和污染治理者，谁是环境违法主体，谁该承担环境法律责任，却变成一个困难的问题，目前学者亦是众说纷纭。 我们认为，在这一问题上，应区分私法责任与公法责任。私法责任，主要是因环境侵权而生，而在环境侵权领域，采无过错责任主义归责原则已成为世界各国法律上的通制。 因此，因污染造成的环境侵权，排污者和污染治理者应对受害者承担连带责任，也就是说，受害者可以向两者中的任何一方提起诉讼，要求承担民事责任。当然，若属于另一方过错引起，或者合同另有约定，先行承担责任方可以行使追偿权。而在公法责任中，行为人主观过错为必要条件， 因此，只能令排污者或者污染治理者中的过错方承担责任。这种责任区分方式在实践中也是可行的，污染事故受害者在实践中往往处于弱势地位，无力追究真正的责任人，而公法责任的追究者——行政主体或者司法机关——是完全有能力做到也应该做到这一点的。

制度变迁中的政府行为分析：
苏南模式的启示

聂智琪

[内容提要]经过改制的苏南模式正在走向终结，但是苏南模式作为中国制度创新中的一个典型案例，应该具有经久不衰的研究价值。本文就是试图从制度变迁的新视角来分析苏南模式中的政府行为，并以此检视新制度经济学关于制度变迁中的国家理论，指出其理论本身存在的几大缺陷，继而对建立中国自己的过渡政治学予以展望。

Abstract：The Su Nan model，though transformed ，is now running to the endof its course.However，it will have an everlasting value as a typical case inChina's institutional renovation.This paper is an attempt of analyzing governmentbehaviour in the Su Nan model from the perspective of institutional change and，on the basis of it，reviewing the theory of state in in-stitutional change propoundedby the New Institutional Economics.By revealing the drawbacks of the latter，thispaper tries to envision a Chinese theory of transitional politics.

当今中国制度变迁的鲜明特征之一就是地方政府在制度创新中的作用。因此研究中国制度变迁离不开对发生在地方层次上的具有创新意义的制度安排的考察。在众多的地方制度创新中，对中国乡镇企业的发展发挥了巨大作用的苏南模式，在我国甚至是国外的理论界吸引了很多学者的关注。虽然苏南模式经过改制正在走向终结，对其的研究也日渐降温，但笔者坚信“过去的未必过时”，当我们带着问题意识回过头冷静地予以重新思考，可能会有新的收获。有鉴于此，本文尝试挖掘苏南模式对新制度经济学的反观功能，并进而指出其关于制度变迁中的国家理论的若干缺陷，以期能引起我们对“理论崇拜”的警惕，同时有益于能真正契合中国实际的本土理论的提出。

一个简单的理论回溯：制度变迁的国家理论

在传统经济学中，制度被视为既定的。但制度经济学家认为制度在人类社会经济发展史上是至关重要的，并且是经济发展的内生变量。“制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”①由于制度本身就是一种公共物品，当制度不均衡状态出现时，制度变迁便可能发生，即制度的替代、转换与交易过程。制度不均衡是指一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的潜在利润或外部利润的出现。因此对这种潜在利润的需求导致了对新的制度安排的生产。当然，实际的制度创新的发生还取决于成本问题。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”②可见，新制度经济学把需求-供给和成本-收益的经济分析方法引入了对制度变迁的考察。制度变迁的主体有三种：个人、自愿联合团体和政府。一般而言，个人安排没有组织成本和强制服从成本，但收益的增长可能是很有限的；团体的自愿安排由于需要一致同意要支付组织成本，并且随人数增加而增加；政府安排不需要一致同意，所以组织成本要低于团体的自愿安排，但存在强制服从成本。制度安排确定在哪一层次，主要取决于每种层次安排中各自成本-收益的比较状况。在新制度经济学的这种分析框架下，制度变迁的国家理论便应运而生。

关于制度变迁的比较著名的模型是林毅夫先生在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》一文中提出来的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。由于这个模型被当作制度变迁理论中的经典而被广泛的引用，并且林毅夫强调“对经济制度变迁中国家的作用给予特别的注意”，③因此本文把对制度变迁的国家理论的一般理解置于对该模型的阐述之中。林毅夫认为，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”④诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的潜在利润引起。但是这种制度变迁的方式会碰到外部效果和搭便车问题。产生外部效果的原因，是制度创新并不能获得专利。创新者无法防止其他人模仿这种创新从而大大降低他们组织和设计新制度安排的费用。因此创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬，创新者也就缺乏足够的激励。搭便车问题是由于制度的公共品特征引起的。一旦新的制度安排被建立，每一个受这个制度安排约束的个人，不论是否承担了创新的费用都能得到同样的服务。奥尔森告诉我们，表面上看来对每一个潜在合作者都有益的集体行动，都有可能由于人们怀有不付出成本就想获得收益的企图而流于失败。⑤这些问题是诱致性制度变迁中所固有的问题。因此“如果诱致性创新是新制度安排的唯一来源的话，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。国家干预可以补救持续的制度供给不足。”⑥可见，林毅夫认为强制性变迁的出场是由于弥补诱致性变迁所带来的制度供给不足的需要。因为政府可以凭借其强制力、意识形态等优势来减少或遏制搭便车现象，从而降低制度变迁的成本。

当然，作为经济学家，林毅夫并没把国家神圣化，而是把经济人的假定引入了对国家行为的分析。国家作为经济人并不意味着是单一的追求财富的最大化者，其成本-收益的计算是按财富、权力、威望和政治支持等多种指标进行的。让笔者感兴趣的并不是林毅夫对统治者行为的经济人解释，而是这种行为的两重性。一方面，当诱致性制度变迁满足不了社会对制度的需求的时候，国家就可能通过实施强制性的制度变迁来弥补制度供给不足；另一方面，只有当国家的预期收益高于其强制推行制度变迁的预期成本，才会使上面的可能性成为现实，即提供真正符合社会需要的制度安排。换句话说，社会的不自足性是国家行为存在的前提和理由，同时国家又具有独立的利益意识来指导自身的行动逻辑。⑦林毅夫自己也说，“经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”⑧根据这段话，笔者尝试用下面的框图来更清楚地表述这种制度变迁模型。

可见，这种制度变迁的国家理论本质上是在国家与社会的分析框架下予以考虑的，只不过林毅夫是用经济学的语言来表达这种理论倾向的。由此引出的一个更深层次的问题是，国家能否建立符合社会需要的制度安排？也即强制性制度变迁能否提供有效的制度安排？制度经济学对此并未给出确定的答案，而是讨论了国家不能建立符合社会需要的制度安排的原因。这些原因包括统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。林毅夫进而认为只要能消除这些原因，强制性变迁的有效供给便可改进。

苏南模式的挑战

苏南模式由于其政府推动型的鲜明特征成为我们考察中国制度变迁中的政府行为的一个典型案例。苏南模式下的乡镇企业，其创办多由社区政府直接研究立项，利用乡村集体的积累组织资金上马，社区领导拥有对企业资产的支配权，可以任免企业领导，甚至直接参与企业经营，许多地方的党政一把手还兼任董事长或者总经理。这种让西方产权经济学家迷惑的模糊产权型企业，却为中国农村工业化的展开和乡镇企业的异军突起作出了重要贡献。在此，笔者对这种模糊产权的效率的评价并不感兴趣，而是专注于其中的政府行为。⑨这当然基于笔者对苏南模式属于强制性制度变迁的判断。因为当地的社区政府是实际上的制度创新的主体。从动机上讲，改革开放伴随着中央政府从基层农村的退出，⑩分权化改革又使地方政府产生了独立的利益意识，也就使其具有了制度创新的意愿；从能力上讲，只有社区政府是社区资产的实际拥有者，也就能够在无需征得社区所有成员的一致性同意的情况下有效地组建起乡村集体企业；从本质特征上看，这种政企合一性的实现离开社区政府的强制性制度供给也是无法想象的。即使苏南模式中存在农民的自发行为，那也只表明社区政府的强制供给行为在某种程度上契合了农民的利益，而不意味着农民在乡村集体企业的创建方面拥有自组织空间。虽然苏南模式属于强制性制度变迁，但笔者认为，其中的政府行为及其与诱致性制度变迁的关系却是林毅夫的制度变迁模型及其国家理论所难以解释的。下面笔者拟从强制性制度变迁的发生学和结果评价两方面来阐述苏南模式对制度经济学关于制度变迁的国家理论的挑战。

从发生学上讲，林毅夫用一个需求-供给和两个成本-收益的分析框架来解说强制性制度变迁的发生，即在社会对经济发展中出现的能使潜在利润内在化的新制度产生需求的情况下，社会上的个人或团体却在搭便车等问题的困扰下导致其预期收益小于预期成本，而如果此时政府的预期收益正好大于预期成本，就能实现对这种新制度的强制性供给。可见，强制性变迁的实现必须先后经历三个阶段：社会上潜在利润的出现，社会对新制度创新的成本与收益的计算，然后才是政府对自己进行强制供给的成本与收益的计算。但苏南模式的产生却交织着两个需求-供给和两个成本-收益计算的主体，并且相互间的关系也与上面的分析框架所揭示的不一样。不可否认，随着中国的渐进改革在农村的首先发动，农民的确产生了对能使潜在利润内在化的新制度的需求。因为中央政府发布的一系列关于农村经济和社会发展的新政策扩大了农民进行制度创新的制度选择集合，从而使那些比原有制度安排更有效的新制度的供给具有了现实可能性。家庭联产承包责任制在中国农村的普及便是一个典型案例。但是苏南模式的出现与其说是当地农民对能存在于这一新制度中的潜在利润的需求所致，还不如说是中国的改革使地方政府产生的对生产性利润的需求所决定的一种制度安排的供给行为。因为改革不仅唤醒了农民的利益意识，也刺激了政府的逐利行为。

众所周知，政府经常通过设租诱使企业为谋取非生产性利润花费大量租金，从而使自己的利益最大化。然而容易被人忽视的是政府对生产性利润的直接追逐，这一点在中国尤其具有先天的土壤，表现的也更为明显。紒纭矠建国以来形成的政企合一体制使企业主要担负管理社会的职能而非追求经济利益的最大化。改革前的企业在政府眼中只是确保自己的权力能够渗透到更广泛领域的政治工具。这也是人们通常说所的单位制度的功能。但在经济改革浪潮的席卷下，政府尤其是地方政府的经济利益意识逐渐突显。虽然改革前形成的政企合一体制本身也是改革的对象，但是由于诺思所说的“路径依赖”原因，在改革后很长一段时期里，政企不分的体制依然没有得到根本改变。在这种情况下，经济利益对政府的激励导致了中国一种独特的半市场化的模糊型产权的出现。半市场化的模糊型产权是指企业一方面仍受政府的控制，另一方面又在政府的推动下以市场主体的身份积极参与市场竞争。可见，政企合一体制的功能发生了转变，企业成为政府直接谋取生产性利润的工具。苏南模式便是政府自身对潜在的生产性利润的需求的产物。这种需求无疑与中央政府从农村基层的退出给社区政府留下的可操作空间和财税体制的改革密切相关。前者使社区政府的权力能够更有效地控制当地的集体财产，后者又给社区政府以内在的经济激励。财税体制的改革致使在乡级财政不设国库，“收入上缴，支出下拨”的体制造成乡镇预算内收入远远不足于应付上级政府下达的各种任务。这种财政和事权上的不对称迫使社区政府去寻求体制外的财源。除了我们司空见惯的各种对农民的乱摊派和乱收费，乡村集体企业便成为了社区政府手中的摇钱树。乡村政府利用其对企业的经济剩余索取权，以管理费、支农建农基金、农村教育附加费以及小城镇建设费等各种借口进行摊派，甚至在个别地方，当企业无力承受时，不惜采取杀鸡取卵式的抽取资本金的办法。据有关学者的保守估算，在江苏“1996年全省乡村集体企业的负担也在百亿元之上，超过了当年利税总额的1/4.”紒紝矠乡村集体企业已成为社区政府的主要财政来源。由此可见，社区政府对苏南模式的强制供给无疑是基于其自身对潜在收益的需求，由此产生的需求-供给框架与林毅夫所讲的社会对能使潜在利润内在化的制度的需求-供给框架是截然不同的。

当然，问题的复杂性在于苏南模式产生之际的确也伴随着农民对新制度的需求。有些学者因此从实现社会经济增长的目的来解释苏南模式的起源，即是农民尤其是农民企业家在发现原有制度所不能实现的潜在利润后经过对成本与收益的比较与社区政府博弈的结果。紒紞矠他们所依据的事实是，在当时不完善的体制下，社区政府的介入能够大大降低乡镇企业进入市场的成本。这本身的确是事实，但笔者有个疑问：苏南模式真的是农民经过认真的成本与收益的计算后理性的选择结果吗？虽然政权与产权的合一能降低企业的相关成本，但这并不意味着收益也相应地会得到提高。如果存在一种制度安排，即使其预期成本要高于苏南模式，然而其预期收益高到能使农民的净收益大于苏南模式带来的净收益，那么农民的理性选择就不会指向苏南模式了。这并非笔者的臆想，苏南模式发展的真实历程能够给我们以启示。

无锡县是苏南模式的代表和发源地。改革开放后，无锡也像全国其他地方一样，取消了对群众自发办企业的限制，生产小队可以办企业，联户和个体企业发展的限制也被取消。但随之而来的问题是，生产小队以及个体联户办的企业发展对乡村集体企业的发展构成了挑战：引起了对乡村集体企业的技术人员和购销人员的竞争，他们纷纷要求自立门户；产生了较大的个人收入差距，乡村集体企业的工资成本有提高的趋势。为此，当地政府于1985年采取了一系列措施，以巩固乡村集体企业的地位。这些政策主要包括：第一，乡村集体企业的骨干力量不许外流，不听劝阻者，全家人永不允许在乡村企业就业；第二，生产小队企业由大队统一监督财务，通过大队与银行往来；第三，对与乡村集体企业有竞争的联户个体企业进行限制，不经乡镇府批准，工商行政管理部门不予注册；第四，在全县范围内，恢复对乡村企业工资水平的控制，企业间的工资水平差距不宜扩大。经过这次调整，生产小队企业和个体联户企业大大减少。政府的这些制度安排，对当地乡镇企业发展成以乡村集体企业为主的格局起了很大的作用，从而形成了苏南模式的具体特征。紒紟矠由上可见，社区政府的成本与收益分析框架和农民的成本与收益分析框架间的关系并非是互补的，相反可能是排斥的。对制度的需求与供给存在政府和农民两个主体。政府的强制性制度变迁不是为了弥补农民的诱致性制度变迁的不足，而是基于自身对潜在收益的需求。农民根据成本与收益的计算并不一定导致对苏南模式的完全认同。显然在这里，新制度经济学的制度变迁模型显得过于简单，难以解释苏南模式中政府的行为逻辑。

然而，从结果评价上看，作为一个强制性制度变迁的案例，苏南模式是否有效？抑或是否符合社会需要？关于此点，不少学者认为苏南模式尽管现在正走向终结，但在当时仍是有效的，也即符合了社会经济增长的需要。笔者认为笼统地说符不符合社会需要难以准确地把握苏南模式。一方面，苏南模式对经济增长的确做出了重要贡献。比如在1995年，江苏省所有的乡村集体企业总纳税额为168亿元，占全省财政收入的2/5以上，上交乡村税后利润80亿元，支付工资241亿元，提取教育费附加、建农基金、税前其他社会性支出80亿元，乡村集体企业成为全省财政收入、农民致富的重要来源和兴办农村社会福利事业的主要保障。紒纺矠这似乎应成为苏南模式符合社会需要的依据。但是，正因为苏南模式取得了那些引人瞩目的成就，大家才可能忽视像在无锡发生的关于苏南模式历史的真实。如前所述，农民和政府的制度取向并不一致，苏南模式的发展伴随着政府对乡村非集体企业的强行限制，农民的需要在一定程度上被压制了。很多学者在与温州模式作比较时，认为苏南模式是由于苏南独特的历史传统、地理环境及文化心理等因素造成的，这其实忽视了当地政府的不同政策偏好对乡镇企业格局的重要影响。紒紣矠据陆建新的分析，苏南模式创造的只是一种相对的高效率，而不是在既有外部环境及资源条件得以充分利用后发挥出来的最大效率也即潜在效率。紒紤矠因此苏南模式中存在一定的效率损失。这无疑意味着苏南模式并非当时制度选择集合里的最有效的一项制度安排。因此至少可以说，苏南模式只是部分符合了社会的需要。究其原因，是在中国独特的体制空间内政府的行为与农民在目标取向上恰巧实现了部分的重合。可见，林毅夫的制度变迁模型对强制性制度变迁部分符合社会需要的情况未进行详细的考察，在对强制性制度变迁效果的评价上有失粗糙。

通过以上对苏南模式的分析，我们发现新制度经济学关于制度变迁的国家理论的确在解释力方面存在问题。苏南模式对其关于强制性制度变迁的发生学和效果评价的理论阐释提出了挑战，这就是笔者所要挖掘的苏南模式的新的价值所在。理论只有与实践相契合才能具有真正的生命力，所以我们有必要去重新检视理论本身。

新制度经济学关于制度变迁中的国家理论的缺陷

1、制度变迁中国家角色定位的矛盾

虽然新制度经济学家们在分析强制性制度变迁时把经济人的假设引入了对国家行为的考察，但是又通过把强制性制度变迁视为弥补诱致性制度变迁之不足的需要使国家行为又具有非经济人的特征。经济人的假定必然使国家在强制推行制度变迁时以追求自身利益最大化为其行为的前提和内在驱动力，非经济人特征则导致国家强制进行制度变迁又以诱致性制度变迁难以实现社会的整体最佳制度供给为前提。显然，这两个前提存在内在的根本性冲突。国家要么是个人效用最大化的主动追求者，要么就是没有自己的独立利益意识，成为弥补社会自身的不自足性的被动实施者。其实制度经济学关于国家角色的定位并不新鲜，只是对国家的本质是善还是恶这一政治学中的经典论题进行了经济学的阐述。经济人的假定大致可以对应国家恶的本质，克服搭便车的需要则对应国家善的本质。紒紥矠勿庸置疑，善与恶是不兼容的。笔者在此当然同意国家行为的经济人假定，而且这也应该是新制度经济学最重要的分析工具。问题的复杂性可能在于国家行为的确能弥补社会上的诱致性制度变迁的不足的这一客观事实的存在。因为国家作为一个暴力潜能的拥有者，在使用强制力时能产生规模经济，并且有利于防止搭便车等问题，从而可以比其他组织以低得多的费用提供新的制度安排。但这只是国家行为的结果抑或功能的体现，而不是国家的本质。本质和结果无疑不是同一层次上的概念。恶的本质也可以产生善的结果，譬如国家虽然是在自身利益的驱使下进行制度变迁的，但也可能提供符合或者部分符合社会需要的制度。可见，由国家能够弥补诱致性制度变迁的不足这一客观事实不能推出国家善的本质。而新制度经济学并未意识到自己对国家角色的矛盾定位，认为制度变迁无论最终在个人、组织还是国家的层次上实现，都是基于每种主体各自对自身成本-收益状况的比较。但这种比较是由一个超越以上三个变迁层次的主体来执行的吗？显然在当今民族国家依然统治的时代并不存在这种主体。这种能保证公允地进行比较的主体的缺位无疑使不同的变迁主体就制度创新展开激烈地力量角逐，于是制度变迁的实现层次最终取决于不同主体（也即国家与社会）间的实力对比，而不是各自的成本与收益情况的比较。在这里，重要的是比较以后的博弈，而不是比较本身。

据笔者分析，这种错误之所以发生与新制度经济学过度的解释欲望及其导致的解释悖论有关。众所周知，新制度经济学的兴起伴随着经济史学家对人类的全部经济增长历史的解释。这种宏观的解释有利于我们从长期的角度来审视制度变迁中国家的作用。在经济增长史的轨迹中，国家的确是朝着界定有效产权也即促进经济增长的趋势发展的。但新制度经济学家们在“经济解释”的潮流下力图解释所有微观的经济增长的案例，由此产生宏观解释与微观解释之间的张力。因为从历史的具体某一阶段来看，国家又常常是经济增长的阻碍。紒紦矠宏观解释与微观解释所要考虑的具体变量很可能不同，但由于新制度经济学过度的解释欲望使他们来不及对两者的区别进行认真的审视，由此便造成所谓的解释悖论，即对国家在制度变迁中角色的矛盾定位。

2、对制度环境的忽视

正如新制度经济学批判传统经济学视制度为外生变量一样，笔者认为新制度经济学自身也存在把制度环境当作外生变量的错误，从而在分析制度变迁中遗漏了对制度环境这一非常重要的内生变量的考察，因此难以准确地解释制度变迁中的国家行为。诺斯认为，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”，而“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能最接近于‘制度’一词的最通常使用的含义了。”纾纷矠可见，新制度经济学所讲的制度变迁其实是指某项具体的制度安排的变迁，而非制度环境的演变。由于制度环境对制度变迁具有重大影响，新制度经济学家们也承认对它的研究是十分有意义的，但是在具体考察制度变迁时，制度环境却又被看作外生变量或者既定变量。其实制度环境对制度变迁所可能具有的意义超过了新制度经济学家们的估计。虽然制度环境在所有的规则系统中处于最高层次，并且是最抽象的，因而也是最难发生变化的，但是制度环境从根本上决定着制度变迁的轨迹和范围。从这个意义上讲，制度环境应该成为制度变迁的内生变量。由于不同的制度环境对制度变迁将产生不同的决定性的影响，要想解释不同国家和地区独特的历史发展就更离不开对特定制度环境的考察。因此，林毅夫的制度变迁模型对制度环境的忽视，使其难以解释苏南模式中的政府行为，更何况中国的制度环境本身具有极其鲜明的特色。在改革的初期，中国的制度环境决定了国家和社会间的不同于西方的互动体制，使政府尤其是地方政府产生了直接追求生产性利润的动机，并且拥有实现这种动机的现实体制空间。苏南模式中的政府行为便与这种制度环境的影响息息相关了。显然，制度环境理应成为苏南模式的内生变量，而这恰恰被新制度经济学所忽视。

其实新制度经济学对制度环境的忽视在某种意义上是必然的。因为新制度经济学家们大多是西方学者，对于他们而言，西方的制度环境是基本不变的，也就倾向于视其为既定的和外生的。这种对制度环境的忽视在西方国家可能不会产生多大的负面影响，但对于制度环境与西方国家存在极大差别并且本身还可能正在发生重要转型的非西方国家来说，这种忽视将可能产生根本性的影响。这再一次提醒我们对舶来理论进行本土化的重视。当然，新制度经济学家们也在某种程度上意识到了制度环境的重要意义，但由于对制度环境的考察涉及政治和法律方面的专业背景，作为经济学家的他们的确难以胜任。因此为简化对问题的分析，对制度环境的考察便让位于对具体制度安排的分析。然而正是这种迫不得已的让位造成了新制度经济学理论自身难以克服的根本缺陷。从这个意义上讲，政治学无需担心所谓的经济学帝国主义的侵入，政治学依然有其他学科所无法取代的独特优势。

3、制度变迁主体与制度本身的人为割裂

在新制度经济学家看来，制度是指一系列的涉及社会、政治及经济行为的规则。这个关于制度的定义本身并不存在问题，更何况“定义本来就是定义者的领地”。但是笔者认为，新制度经济学关于制度变迁主体的理论论证与其关于制度的定义之间存在内在冲突。新制度经济学认为制度变迁实际上有三种形式：个人安排、自愿的组织安排和政府的强制安排。制度安排的实现形式取决于各自的成本与收益的计算。这种判断的潜台词是，不管主导制度安排的主体如何，其结果都是指向同一的制度，即制度变迁的主体并不构成制度内在的规定性要素。可见，新制度经济学实际上在此是把制度变迁主体与制度本身割裂开来看待。这种割裂虽然在表面上似乎能对个人团体及国家在制度变迁过程中的作用予以明确的解释，但实际上导致我们对制度定义本身认识的模糊。因为在很多情况下，制度变迁的不同主体的制度取向很可能不一样，个人、团体和国家并不仅仅是作为实施一种制度变迁的主体而存在，而且其本身就构成了不同制度间的区别。换句话说，关于制度的定义就内在地包括了制度变迁的主体。比如在论证为何由国家来提供警察服务时，新制度经济学家们提供的解释是：由个人提供警察的成本太大，而国家在提供公共品方面具有规模优势，因此能够建立起警察这种制度安排。这种似乎很有说服力的解释却混淆了保护个人安全的制度与警察这两种制度安排的区别。其实警察服务这种制度本身的含义就包括了国家的介入。显然，从逻辑上讲，个人不可能提供这种制度，他所能提供的也只是一种类似但决不等同于警察的保护其自身安全的制度。因此所谓个人提供警察的成本太大这一理由就仅仅是一种无中生有的构想，相应地，国家之所以提供警察也就并非基于前面的原因。新制度经济学在此犯了循环论证的错误，即警察是由国家提供并受其主导的