产业园区开发流程:怎么写法制论文

现行流浪乞讨人员治理的价值困境及改革对策

【内容提要】流浪乞讨人员的大量涌现是近年来一个比较引人关注的问题，为了更好的实现对流浪乞讨人员的管理，各地政府先后制定了相关的规章，同时也采用了一些救助管理的办法。这些管理行为在存在正当性的同时，也面临着一些法律和价值方面的困境。笔者试图从整体上对这一问题进行分析，通过对流浪乞讨人员相关治理历史、政府治理原因、现行治理中的价值困境的分析，得出政府应该坚持法治原则，通过多方面的努力来解决这一问题的结论。
【关键词】流浪乞讨人员 政府管理 迁徙自由 法治原则 公民权利 社会保障

2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式生效，为了更好的贯彻相关法规，落实对流浪乞讨人员的救助管理工作，各地先后出台了一些地方性规章。其中以北京率先将流浪乞讨等行为定义为“禁止性行为”为标志，新一轮针对流浪乞讨人员治理的行动宣告开始[1]。然而在实际治理过程中却出现了一些问题，这种问题集中表现在政府治理流浪乞讨人员方面存在着一些价值困境，同时政府现行的管理办法也有一定的弊端,笔者试图对这一价值困境展开分析,并给出相应的解决办法.

一、现阶段政府治理流浪乞讨人员的价值困境。

目前政府的治理行为，主要源于流浪乞讨人员爆炸性的增长对城市的管理已经构成了现实的重大影响，而且各地制定相关的救助管理实施办法也是为了更好的贯彻国务院和民政部新的《救助管理办法》及其细则，为了更好的落实对城市无着的流浪乞讨人员的管理，加强社会救助维护社会正常秩序。从各地出台的相关规定来看，对流浪乞讨人员的救助分工和适当限制也相对合理。【2】从这个意义上来说，政府在相关法规的制定上，无论是程序，还是规章的内容都具有很大的正当性。而且其中对救助管理具体实施过程中的详细规定，也使相关法规能够得到较好的执行（例如：各地都区分了对不同救助对象的具体救助办法，以及相关部门，人员之间的分工和协调问题）。应该说，如果认真的贯彻各地的相关规定，对城市无着的流浪乞讨人员的救助无疑会取得实质性和建设性的进展。
然而，令人遗憾的是在规章的实际执行中，这种合理性却发生了岐变——即规章自身文字层面上的正当性和规章实际隐含的目的以及规章具体实践层面产生了巨大的差异，而这种差异很大程度上是现阶段流浪乞讨人员治理中价值危机产生的原因。
笔者试图从其隐含目的和实践操作两方面对这一价值困境进行分析。
（1）、救助管理中将流浪乞讨人员遣送回原籍实际上是阻止流浪乞讨人员迁徙自由的行为，这一行为的正当性有待商榷。
现行《救助管理办法》于2003年开始实施，其实施标志着中国对流浪乞讨人员的治理实现了从“收容遣送”到“救助管理”的重大转变。从立法上来看，《救助管理办法》的立法宗旨主要在于对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助。在具体操作上，也比原有的《收容遣送办法》有了较大的改进。然而其依然秉承了原有法规对流浪乞讨人员治理的临时性，遣返性的特点。尤其是其中遣返性的特点涉及到限制公民迁徙自由这一基本宪法性权利。尽管现行宪法没有明确提到“迁徙自由”，但依据宪法规定的公民权和法律面前人人平等的原则可以推出迁徙自由这一宪法性权利。而且各国的宪政实践也证明迁徙自由是国家赋予公民的一项基本权利，它直接关系到公民的生存权利和发展权利。对流浪乞讨人员进行遣送，无疑妨碍了公民迁徙的自由，也自然是违背宪法的。政府在治理流浪乞讨人员的过程中，可以有相应的规范和限制，但这种限制必须在宪法和法律允许的框架内进行。由于中国目前经济、社会状况的限制，要求政府对所有的流浪乞讨人员进行妥善的安置存在困难，但政府在制定相关的规定时必须考虑到宪法赋予公民权利以及保障迁徙自由对一个统一的法治国家所具有的重大意义。“宪法为国家的政治统一提供了法律框架，而迁徙自由是政治统一的必然结果，它将不同地区联合起来形成一个统一的民族。在这个意义上，迁徙自由不仅是一项个人权利，而且对国家统一具有重要意义，国家宪法必须保证体现于公民权和迁徙自由的国家统一不会被形形色色的地方限制所割裂”【3】
“在我的国家我可以自由行走”不仅是一种话语上的宣昭，也是公民认可一个统一的民族国家，一部统一的宪法的行动体现，这是一个法治国家公民所享有的最基本的权利，也是政府所应为的最起码责任。在这个意义上来说，即便地方为了实现这种权利需要付出一定的代价，但这种代价如果是为了国家的统一，宪法的统一，那么这种付出无论多少都是合理的。
（2）、救助管理实施过程中划定禁讨区的行为其正当性有待商榷。
从各地的规章来看，绝大多数地方没有划定禁止乞讨区域的文字规定。【4】但在实践过程中，对流浪乞讨人员进行行为上或者区域上的限制却相当普遍。笔者将从三个方面对这一行为的合法性进行分析。
1、禁止乞讨区域或者对合法乞讨行为进行限制是对法律、法规的一种违背，从本质上来说是一种违法行为。
《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，划定禁止乞讨区域或者是从行为上对流浪乞讨人员限制是对公民这一宪法区权利的侵犯，也是对流浪乞讨人员行使宪法赋予权利的一种阻却。因为流浪乞讨中有很大一部分是老年或者残疾、以及没有劳动能力的儿童，对其进行限制自然构成对宪法的违背。《救助管理办法》第三条第二款规定，“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，政府对流浪乞讨人员划定禁讨区，或者限制乞讨行为明显与该条鼓励救助流浪乞讨人员的立法精神不符，而且也实际上妨碍了他人救助流浪乞讨人员的合法权利。第三、由于行政行为自身的特点决定了行政行为必须符合合法性原则。也就是任何一种行政行为必须在法有明文规定的情况下行使才能具有合法的效力。既然各地在制订流浪乞讨人员管理办法时没有规定划定禁讨区或者对合法乞讨行为一概禁止，那么行政主体所做的限制行为因法无明文规定而自然无效，而其实施对流浪乞讨人员权利的侵犯因无效也构成了违法。
2、划定禁止乞讨区域或者对合法乞讨行为进行限制存在着法理上的不足。
在一个重视和保障人权以及自由的法治国家里，任何公民都享有其所应有的权利。这种权利不仅限于法律规定，而且部分来自道德范畴。法治国家的精神使人民有理由相信，任何限制公民权利的规定都有可能违背法律。政府在制定规则时可以基于其自身判断确定那些权利应该受法律保护，那些权利应该被法律限制。但对公民权利的限制应该遵守两个基本原则：（1）、只有社会其他成员的个人权利才是与公民享有的权利足以对抗的权利。（2）、只有将要发生的普遍公共利益，而不是可能发生的普遍公共利益才是阻却公民权利的充分理由。【5】因此政府对流浪乞讨人员进项限制必须至少具备两个理由：（1）流浪乞讨的行为已经对社会其他成员的合法权利造成损害或者构成威胁；（2）流浪乞讨人员的行为已经危害到公共安全或者是普遍公共利益。事实上，至今政府没有足够的理由证明流浪乞讨人员进行乞讨的行为已经对公民的财产权利或者人身自由造成侵害。在现实生活中，施舍者基于同情而施舍的财产显然是一种自愿行为而不是对其财产权益的侵犯，而公民在公共场合、主要街道依然享有自由行走，自由购物、休闲的权利，而并非因乞讨者的乞讨而构成了限制。当然对于乞讨中的非法讨要、抢夺、偷窃等行为已经构成了对他人合法权利的侵犯，自然应该坚决打击。这也体现了各地政府制定法规时的合理性。
那么能否以流浪乞讨行为中存在诸如非法讨要、抢夺、偷窃、欺骗等非法行为便禁止所有的乞讨行为呢？答案显然是不能，因为假如按照这种逻辑那么社会上的几乎所有行为都应该被禁止了。我们必须注意的是，某种行为中的部分违法因素并不足以影响到整体行为的效力，除非这种非法的比例已经达到足以颠覆整体行为合法性的地步。自然我们也不能因为流浪乞讨中的部分非法因素而应然的推断这一行为整体非法。目前政府划定禁止乞讨区域的理由主要是此类行为有碍城市形象，影响社会治安，或者是违法乞讨行为屡禁不绝（可以参见各地制定流浪乞讨人员救助管理办法的根据）。但这种理由只是一种推断或者说是一种猜测，而不是具体的实证分析。也就是说还是可能发生的事情而不是将要发生的事情。在政府不能充分论证流浪乞讨行为的危害性之前，流浪乞讨行为可能发生的后果还处于未知状态，我们自然没有理由去推崇流浪乞讨这种行为，但同时也没有理由宣布这种行为为非法而予以禁止。因此在这种情况下，政府断然的认为流浪乞讨行为为禁止行为至少缺乏足以令人信服的理由。
3、划定禁止乞讨区域或者对合法乞讨行为进行限制存在着道义上的不足。
我们无法否认的是，现阶段政府加强对流浪乞讨人员的治理部分源于社会整体排斥心理的影响。城市居民对外来人员的排斥（包括流浪乞讨人员）很大一部分源于城市就业的压力，社会保障水平等现实因素的影响。这种歧视从城市居民对贫困的态度就可以看出，据调查，有69.1%的被调查者认为贫困问题时自身造成的，只有22.4%的人认为贫困是社会原因造成的。在涉及政府是否应该对此类人员救助时，约40%的被调查者认为不是政府的义务，而是政府出于社会稳定的考虑，甚至还有少部分人认为政府不应该救助。【6】
正因为政府对流浪乞讨人员进行限制部分是顺应社会整体排斥心理的结果，政府颁布对流浪乞讨人员进行治理的规章大大降低了政府所承担的风险。现阶段，司法对政府制定的各种规章或者条例还没有审查的权力，依据行政法的规定，对于政府抽象行政行为，公民没有起诉的权利。事实证明，假如司法对规章之类的规范性文件没有审查的权力，而依靠人大备案只是一种事后监督，依靠上级和人大以及群众监督只是一种理论上的可能的情况下，那么政府制定侵犯一部分人合法权利的规章所需要付出的成本便仅仅是道德压力。在这种情况下，政府将绝大多数民众带有歧变色彩的社会排斥心理以立法的形式加以强化，政府的道德风险便会降到最低点。而且以一个庞大的政府和一个绝对多数人对法律还缺乏必要的热情的社会氛围来分析，这种道德压力又进一步得到了分解。在这种情况下，政府制定这类法规的原动力便会得到强化，因为这几乎是一种超利润的行为——既防止了地方福利的流失，又不需承担本身应该承担的风险。这也是各地禁止乞讨如火如荼的原因之一， 同时这种彼此的学习效应和承担风险的一体化也降低了原来就少的可怜的风险，或者是压力。
在一个没有多元对抗文化的社会中，流浪乞讨人员几乎没有话语权，也没有可以为其辩护的代言人。也许有学者可能会辩解：宪法以及法律规定了公民享有监督政府、发表自身言论的权利，但事实上，法律的规定与实际的存在向来都会有巨大的差距。试想：一个经济上毫无地位，而生活上又依靠他人的救济消极生存，道德上承担着巨大压力的群体，有多少动力去声明自己的权利，即使声明又有多大的话语力量？
在这种情况下，一方面是政府承担风险的降低，另一方面是流浪乞讨人员话语权力的丧失，政府在制定相关法规或者是实际执行过程中几乎不承担风险。但这种不承担自身应有的风险的行为本身便是不道德的。作为社会权力的集中实行者，政府有责任维护其每一个成员的合法权益，而不论其经济社会地位如何。在资源的配置上，政府更应该讲求公平和公正。在引导社会意识上，政府应该做到善良和理性。民众可以依据其无知而对流浪乞讨人员进行歧视，但政府不能顺应这种无知，相反，却是应该通过制定规则，通过实际的行动来削弱这种歧视，达到社会公平，维护社会正义。这是一个有为政府最基本的责任。

二、对流浪乞讨人员治理的建议

基于以上分析，我们得出一个结论，政府在规章层面上做到了应有的公正，但谑导手葱兄腥匆蛭?髦衷?蚨?薹ㄊ迪止????闭??谧龇ㄉ隙粤骼似蛱秩嗽钡南拗剖遣缓鲜实男形?R虼擞斜匾?韵衷谥钊缍粤骼似蛱秩嗽苯?星菜突蛘呋?ń?蛊蛱智?虻刃形??泄嬷疲??备ㄒ云渌?侄我匀繁6粤骼似蛱秩嗽钡闹卫砟芄蛔龅胶戏ā⒐??⒂行А1收呷衔?梢源右韵录阜矫孀銎穑?
1、坚持依法行政原则,认真贯彻相关法规规章的规定.
法治国家的最基本原则之一便是要求行政主体做到依法行政。在具体实践中,政府的一切行政行为应该依法而为,受法之约束.对流浪乞讨人员进行管理是政府行使其行政管理职能的一个体现,这一行政行为自然应该坚持依法行政原则。既然国家和各个地方都有相关的法规或者规章，而且这些规章自身基本符合法治精神，那么行政主体在具体管理中便应该遵守这些规定，而不能做出法规或者规章规定之外的行为——例如划定禁止乞讨区域，或者类似的限制性规定。
行政主体在实施行政行为时，不仅应该遵守依法行政原则，也应该坚持行政便民原则和行政公开原则。目前，各地限制流浪乞讨人员实际上使用的是一种“潜规则”——即以救助管理为名而实际上限制流浪乞讨人员。这种潜规则的使用尽管是部分的，不足以影响目前治理工作整体的良好状况，但也对各地规章或者立法宗旨构成了现实性的威胁。这种潜规则的使用，违反了行政公开原则，应该引起各级政府主管部门以及相关监督部门的重视。在治理流浪乞讨人员时，相关职能部门应该认真贯彻相关法规、规章的规定，坚持自愿、合理、便民的一些基本原则。只有这样才能使各地的规章落到实处，真正起到对流浪乞讨人员的救助和管理。
2、司法权力应该为流浪乞讨人员提供必要的司法救济。
正如前文所言，地方规章整体上体现了对流浪乞讨人员进行救助管理的立法宗旨，而在实际执行中部分发生了歧变。在这种情况下，不仅行政机关应该对此类行为加强监督，而且司法机关应该在流浪乞讨人员合法权利遭到侵害时为其提供必要的救济。具体做法可以主要包含两个方面：（1）司法权力对地方规章涉及违反法律、法规宗旨或者规定的享有审查的权力。（2）对行政主体的侵犯流浪乞讨人员合法权利的行政行为提供必要的司法救济。需要强调的是，司法权力为此类人员提供司法救济应以必要为限，而不得违反司法权力自身消极性的特点——即司法部门不能主动干涉或者引导有关人员对行政机关进行诉讼。
另一方面，鉴于流浪乞讨人员自身的特点，目前的法律援助应该发挥更大的作用。
3、建立、完善农村社会保障
流浪乞讨人员的大量涌现，从根本上说体现了城乡经济的巨大差异从社会保障水平上来看，1991～2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15％，而农村只占有0.18％，城市人均社会保障费用支出是农村90倍之多。在目前所能及的范围内，想要解决这一问题，最可行的方法便是完善农村社会保障。只有建立健全农村社会保障制度，减弱城乡社会保障水平的差异，才能使流浪乞讨人员最大可能的降低。这也是目前解决流浪乞讨问题的一个最有效的方法。对于建立农村社会保障体制，目前学界有不同的说法，比较有影响的主要有两类：(1)。以土地换保障。(2)。加强农村社会保障制度建设,提高社会保障水平.具体做法有：加快建立和完善农村最低生活保障及救灾制度;尽快建立农村社会医疗保险制度;建立和完善农村社会养老制度。【7】
4、强化财政拨款制度，实行激励机制.
现行对流浪乞讨人员救助管理主要有三个特征： (1)临时性;(2)遣返性;(3)无偿性.这种特征在存在合理的同时,也有其弊端,主要表现在救助管理的临时性和遣返性无法真正解决流浪乞讨人员的生存问题。治理流浪乞讨人员从各地来看是其地方管理的问题,将此类人员遣返会减少当地的社会压力。但从全国范围来看,这种遣返并未解决问题——流浪乞讨人员并不会因为遣返而减少，政府在遣返过程中并未解决问题，相反却因遣返增加了管理成本，这种行为从整体上来说是不经济的。但各地为何还有积极性去从事呢？其中最主要的原因就在于救助管理的经费是由各地财政支付，也就是说流浪乞讨人员实际上是在消费地方的社会福利 。事实上，很多流浪乞讨人员进入城市便源于“福利移民”的潜在诱惑。由于城乡经济的巨大差异，以及城乡社会保障水平的反差。很多人乞讨的钱可能要比自己在家乡的劳动收入高得多。【8】而且伴随着政府治理理念和服务方式的转变，流浪乞讨人员享受城市的部分福利待遇也不是完全没有可能。
在目前的情况下，既要做到对流浪乞讨人员的合理救助，又能激发地方治理的积极性，笔者认为比较可行的办法是由中央财政对地方救助管理工作进行一定的补贴，在具体补贴上实行倾斜支持。对救助管理压力比较大的城市，中央财政可以拨付较多的款项，而救助管理压力较小的城市可以适当的减少经费。同时对救助管理机构由省级政府统一协调，合理布局，以期使有限的救助管理经费在使用中做到经济、效能。
另一方面可以将对流浪乞讨人员的救助管理纳入当地政府部门的政绩考核指标之中，确立激励机制。这样便于救助管理工作的开展，也会为流浪乞讨人员治理提供一种动力。
5、放宽慈善机构进入标准，发挥慈善机构救助作用。
据统计，2002年我国慈善公益组织大约有100多个，而在1998年美国政府仅豁免税收的慈善机构就达120万个【9】。中国的慈善事业远远落后于外国，而且大多数慈善机构并非社会组织而是政府的官办组织。《救助管理办法》规定：“国家鼓励社会和个人对流浪乞讨人员进行救助”因此，加强慈善机构对此类人员的救济，廉价的收集社会爱心，无疑也是解决流浪乞讨人员问题的一个比较现实的方法，事实上，在历史上，诸如英国之类的国家在济贫问题上便一直走的是政府救济与社会慈善救济想结合的道路，而且最终效果很好。在实际操作中，政府应该降低此类机构进入的标准，为其运作提供较好的法制环境，鼓励和扶持慈善机构对流浪乞讨人员进行救助。
流浪乞讨人员的治理是一个综合性的社会问题，由于其涉及到一个国家的人权保护状况，宪政实施程度以及政府治理理念。因此对流浪乞讨人员进行治理必须坚持法治原则，从公正、合理、有效的原则出发，通过多方面的努力来解决。在具体操作中，应该不断针对治理过程中的具体问题有针对性的调整治理方法，相信经过政府的不断探索和努力，对流浪乞讨人员的治理会不断取得进步。

注释与参考文献
[1] 据不完全统计，目前已有北京、上海、云南、重庆、苏州、南京、常州、广州、深圳、珠海、成都、长沙、沈阳、西安、郑州等省市出台了针对流浪乞讨人员进行救助管理的办法或者划定了“重点救助区域”。
【2】这种相对合理主要源于对规章本身文字价值的判断，各地的限制性规定（按照规定应当处罚的）主要包括以下几类：1、在重要公共场所扰乱社会秩序的；2、影响交通运营安全的；3、偷窃、诈骗、抢夺、拐卖儿童、参加黑社会性质乞讨团伙等犯罪行为的；4、以暴力、威胁等手段妨碍执法的。
【3】张千帆：《流浪乞讨人员迁徙自由及其宪法学意义》，《法学》2004年6月，54页
【4】目前在规章层面上明确规定划定或者允许设定禁讨区的主要有云南省、南京市，例如南京便将14个区域设为“重点救助区域”——即所谓的禁讨区。
【5】参见德沃金：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社1998年版243～270页。
【6】杨立雄，2004
【7】】杨翠迎：《中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路》，《浙江大学学报》2004年3月，12~20页
【8】管健：《职业乞丐现象透析》，《社会》2004年6月54～57页
【9】赣济香： 《“禁讨令”出台的深层原因》，《中国社会导刊》2004年5月，18~19页。