宋庆一女友:当代国家政府基本类型

对于独裁主义者和评论家来说，他们对民主都有一个共同的误解，认为它缺乏压制的能力，也缺乏统治的权力。这种观点基本上是错误的：民主制度要求政府权力受规限，而不是将之削弱。纵观历史的漫长进程，虽然过去十年民主政治的复苏营造了优势，但事实上民主政体仍然脆弱和为数不多。民主制度不能不受历史洪流的影响；他们会由于政治失败而倒坍，内部分裂而衰亡，或是遭入侵的外敌所颠覆。但历史亦同时证明了民主政体顽强的恢复力，表明了由于人民的承诺和有见识的贡献，民主政体可以克服严峻的经济困难，调和社会和种族之间的分裂，必要时还可以在战争中立于不败之地。

　　正是评论家经常提出的有关民主的各个层面，赋予民主政体以复原力。一些人指出，辩论、异议和妥协等过程都是民主制度的弱点，事实上，它们却是民主制度的潜在力量。当然，从没有人认为民主制度在其协商的过程中特别有效率: 在一个庞大而复杂的社会里，透过民主方式来作出决策可以是一个纠缠不清、令人疲累和秏时冗长的方式。但最终一个政府在得到被治理者的同意下，可以凭着信心和权威来说话和行动，这些都是一个惶恐不安地倚仗一支薄弱的军队或一个未经选举的党组织的政权所缺乏的。

　　民主政体的四个基本类型
　　(选出若干国家或地区为例)
　　总统制 议会
　　得票最多者当选 菲律宾
　　美国
　　澳大利亚
　　加拿大
　　印度
　　牙买加
　　马来西亚
　　纽西兰
　　英国

　　比例代表制 拉丁美洲 西欧

　　本图表业经作者及约翰．霍普金斯大学出版社同意，转载自阿伦特．利法特着：《新民主的宪法选择》，刊于《民主季刊》一九九一年冬季版第二卷第一期第七十四页。

　　权力的制衡

　　美国对实行民主制度的最重要的贡献之一，就是创设了制衡制，以确保政权的分立和非集中化：这个制度建立在一个坚定的信念上，那就是当一个政府滥用权力的可能性受到抑制，并尽量靠近人民时，才是最理想的政府。

　　作为一般词汇，制衡有两层意思：联邦制和权力的分立。

　　联邦制就是要把政府划分为国家、州或省以及地方等层次。例如，美国是一个联邦共和国，每一个州都具有独立于联邦政府的法律地位和权力。它与其它拥有一个单一政治架构的国家(例如英国和法国)的政治划分不同，因为联邦政府不能废除或改变各州。尽管在二十世纪，美国国家一级政府在其与州政府的关系上已经权力大增，但州政府仍然在教育、卫生、运输和法律的实施等领域肩负重要的责任。在中央集权或「单一」政治制度下，这些职务都是由国家政府管辖的。而每个州政府的职责，一般都依循联邦制的模式，把许多职务诸如学校和警察部门的运作，委诸地方组织。联邦政制的权力划分并不明确－联邦、州和地方机构都可以在若干领域(如教育)拥有重复甚至相互矛盾的议事日程－－但联邦制度确实大大增加了公民参政的机会，这对民主社会的运作是至关重要的。

　　制衡的第二层意义就是权力的分立，它是美国联邦宪法的起草人于一七八九年煞费苦心创立的，从确保政权不致集中于国家政府的某一部门。詹姆斯．麦迪逊是美国宪法的主要起草人，后来更成为美国第四届总统，他曾写道：「把所有权力包括立法、行政和司法等权力，聚集在同一批人之手……则可以毫无疑问地把它界定为专制政治。」

　　从某种意义来说，权力分立是一个令人误解的词语，因为麦迪逊和其它宪法起草人所确立的制度，有如说是权力分立，不如说是权力分享。〔例如，立法权属于国会，但国会所通过的法案可以遭总统否决，而国会必须在参、众两院集合三分之二的多数票，才可以推翻总统的否决。总统可以任命大使和内阁成员，并谈判国际条约－但都要经参议院的批准。此外，总统挑选联邦；大法官也是要经参议院批准。另举一个例子，宪法明确规定，唯国会才有权宣战，然而总统却是武装部队的总司令－－在六十年代至七十年代初持久的越南战争期间，以及九0至九一年间短暂的波斯湾冲突中，这已明显地成为行政与立法两大部门关系紧张的根源。由于总统政纲必须要经国会批准才得以通过，政治学家理查德德．诺伊施塔特形容美国总统的权力「并不在于发施号令，而在于说服」。

　　宪法并没有规定联邦政府内所有的权力制衡内容，有些是从习惯做法和先例发展而成的。或许最重要的就是一八0三年一宗法庭判例中所确立的司法审核理论，该理论赋予最高法院权力，以裁定国会的法令违宪。

　　美国政制内的权力分立往往导致低效率，但它提供了一道重要的堤防，以确暗保政府不会滥用权力－－这是每一个民主政府都必须面对的问题。

　　首相和总统

　　民主政制的最重要决定之一就是选举首长和议员的方式。选举方式一般分为两种。在议会制度之下，立法机构内的多数党，或是政党的联盟，都可以组成政府，由一名首相来领导。议会政府的制度起源于英国，今天欧洲的大部分国家、加勒比海诸国、加拿大、印度以及非洲和亚洲的许多国家(各半都是前英国殖民地)都实行这个制度。另一种主要的方式就是直接选举一名总统，该选举与立法机构无关。今天，拉丁美洲的许多国家、菲律宾、法国、波兰和美国都在实行这种总统制度。

　　议会制与总统制的主要区别，在于立法与行政部门之间的关系。在议会制度下，立法与行政部门基本上是互为一体，因为首相和内阁成员都来自议会。一般而言，政府的任期都有指定的期限(例如四年或五年)，除非首相在国会中丧失多数票，在这种情况下，政府便告垮台，国会又要重新举行选举。另一种选举是，由国家元首(总统或立宪君主，其作用主要是象征性的)给予另一政党领袖机会，以便组织新政府。

　　由于议会是最高统治机构，因此缺乏作为美国总统制特征的权力分立。议会制度必须倚重议会本身内部的政治动力，从而对政府的权力进行制衡。它们通常以单一而有组织的反对党形式出现，以便「盯牢」政府，又或是透过多个反对党派的竞争来制衡权力。

　　在总统制度之下，总统身兼政府元首与国家元首的职务。总统和国会议员都由人民直接选出，并有指定的任期。作为权力分立的一个组成部分，总统内阁的成员通常都不是国会议员。－般而言，只有在犯了严重罪行或在任时渎职，总统才会在任期届满前遭撤职。假如总统所属的政党在立法机构中占大多数，其方案便可以轻易获得通过，但与首相不同，总统不能倚仗自己的政党是多数党而留任。

　　代议制

　　民主政体的另一项重要决定就是如何组织选举。基本选择有二：得票最多者当选制或比例代表制。得票最多者当选制有时称为「胜者赢全盘」，指一个特定选区内获票最多的候选人就是胜出者——不管是由于得票最多（少于百分之五十，但比其它对手多）或由于赢得多数票（多于百分之五十）。总统也是以同样方式选出的，只不过选举是在全国范围内举行。假如没有人在首轮选举中获得大多数，有些制度则会安排获票最多的两名候选人进行决赛。得票最多者当选制往往会对两个拥有广泛基础并操纵政坛的政党起鼓励作用。

　　恰恰相反，在比例代表制（欧洲大部分国家所实行者）之下，选民通常都投票给政党，而不是给个别的候选人。政党在国家立法机构内的代表性，则取决于每个政党在选举中所获选票的比例。在议会制度下，多数党领袖便成为首相，并在议会中选出内阁成员。假如没有政党取得多数票，各政党便会进行频繁的磋商，以组成一个占主导地位的政党联盟。比例代表制有助促进多党制，尽管每个政党只能得到较小比率的选民的支持，但他们经常进行裁判，以期在联合政府内占一席位。

　　议会和总统

　　今天大部分的民主政府都采用议会制，对议会制的主要要求是反应快和具灵活性。议会制政府(特别是透过比例代表制选出的)倾向于多党制，即使比较小的政治团体亦可以在立法机构中取得席位。因此，彼此相左的少数党派仍然可以参与政府最高层的政治决策过程。当各党派力争组成一个占主导地位的联盟时，这种多元性实有助促进对话和妥协。假如联合政府垮台，或者执政党丧失统治权力，首相便会辞职，然后成立一个新政府或举行新选举－－这一切都不会危害或威胁到民主制度本身。

　　议会的主要缺陷就是灵活性和权力分享所带来的阴暗面；不稳定。一旦发生政治危机，多党联盟可能会不堪一击而垮台，以致政府的执政期只能维持比较短的时间。联合政府亦可能发觉自己任由极端主义的小政党摆布，这些小政党可以通过威胁退出执政联盟和迫使政府辞职，从而对政府作出特别的政策要求。此外，首相只是党的领导人，他们缺乏由人民直接选出所赋予的权力。

　　另一个值得关注的问题就是对议会的无上权威缺乏正式而有制度的牵制。例如，一个在议会拥有足够多数席位的政党，可以制定一个影响深远甚至反民主的政纲，而其行动亦不会受到任何有效的限制，从而造成多数党专政的可能。

　　另一方面，对总统制的主要要求就是直接负责、连续性和实力。总统是由人民选出，有固定任期，不管其政党在国会中的地位，他们都可以从直接选举中取得权力。透过设立独立但理论上平等的政府部门，总统制力求建立强有力的行政和立法机构，每个机构都可以从人民的投票选举中获得权力，并互相制衡。那些害怕可能出现行政部门专政的人，倾向于强调国会的作用，至于那些担心立法机构内占优势于一时的多数党可能会滥用权力的人，则会维护总统的权力。

　　分别选举总统和立法机构的弱点是可能会出现僵局。总统可能没有足够的选票以通过其方案，但通过行使否决权，总统又可以防止国会以其本身的立法机构方案来取代自己的方案。

　　由于总统是经由直接选举选出的，他们看起来可能比首相有权力。但不管立法机构是否由反对党所控制，由于它拥有一个独立于总统之外的选民基础，所以总统不得不与立法机构抗衡。因此，总统制的党纪要比议会制脆弱得多。例如，总统不能像首相通常能够做到的那样，开除或惩罚本党倒戈的成员。一个在议会中拥有稳占多数席位的首相，可以确保其政府的立法方案通过；而总统在应付一个珍惜自己特权的国会时，往往要进行冗长的磋商，才能确保法案的通过。